Wprowadzenie strefy ciszy - ograniczenia w używaniu jednostek pływających

W skrócie:

1. Artykuł analizuje kwestię ograniczania używania jednostek pływających na wodach w Polsce. 
2. Podstawą prawną jest art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, który uprawnia rady powiatu do wprowadzania stref ciszy w celu zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach rekreacyjnych. 
3. W latach 2019-2022 podjęto kilkadziesiąt takich uchwał, stosując różnorodne typy ograniczeń, często z licznymi wyłączeniami. Uchwały te są jednak często zaskarżane do sądów administracyjnych. Orzecznictwo sądowe, choć początkowo niejednolite, konsekwentnie zmierza do podważania uchwał pozbawionych szczegółowej analizy faktycznych warunków akustycznych. 
4. Sądy coraz częściej wymagają wykazania, że warunki akustyczne są faktycznie nieodpowiednie, a nie tylko dążenia do "ciszy". 
5. Stanowisko Ministerstwa Środowiska potwierdza, że przez "odpowiednie warunki akustyczne" rozumie się spełnienie norm hałasu. W efekcie, orzecznictwo sądowe kształtuje wymagania proceduralne dla lokalnych samorządów przy wprowadzaniu ograniczeń na wodach.

Ograniczenia w używaniu jednostek pływających na wodach na podstawie art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w orzecznictwie sądów administracyjnych 

Zgodnie z art. 116 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska: rada powiatu, w drodze uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2 i 4, ograniczy lub zakaże używania jednostek pływających lub niektórych ich rodzajów na określonych zbiornikach powierzchniowych wód stojących oraz wodach płynących, jeżeli jest to konieczne do zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

Strefa ciszy w latach 2019-2022, analiza podjętych uchwał

Na podstawie przeprowadzonej na potrzeby tego artykułu przekrojowej analizy aktów prawa miejscowego można stwierdzić, iż ilość podejmowanych uchwał wprowadzających nowe obszary chronione akustycznie lub zmieniających funkcjonowanie dotychczasowych w ostatnich latach jest umiarkowana – w roku 2022 r. przyjęto co najmniej 4 uchwały rad powiatu w oparciu o art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska, w roku 2021 co najmniej 13 takich uchwał, w roku 2020 przyjęto co najmniej 5 takich uchwał, natomiast w roku 2019 takich uchwał przyjęto co najmniej 12.

Rodzaje wprowadzanych w strefie ciszy ograniczeń

Możliwe i stosowane w praktyce jest wprowadzenie w drodze uchwał rad powiatów ograniczeń, a nie całkowitego zakazu użytkowania jednostek z napędem spalinowym lub mechanicznym – przykładowo:

• Ograniczenia podmiotowe – wyłączenie armatorów spod zakazu;
• Ograniczenia techniczne – dla konkretnych parametrów emisji hałasu, pojemności/mocy silników;
• Ograniczenia czasowe – dotyczące okresu sezonu turystycznego oraz okresu poza sezonem turystycznym;
• Ograniczenia przestrzenne – na konkretnych obszarach zbiornika – lecz nie na całości zbiornika;
• Gradacja ograniczeń – okresy przejściowe – ustanowione dla grup podmiotów – np. okres zapewniający adaptację używanych jednostek do nowych wymogów w zakresie emisji hałasu.

W odniesieniu do uchwał rad powiatów wydanych na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska – zdecydowana większość dotyczy jednostek pływających o napędzie spalinowym i dopuszcza wykorzystywanie silnika elektrycznego jako napędu dla jednostek pływających.

W analizowanych przypadkach występowało rozdzielenie sytuacji napędów spalinowych, napędów mechanicznych i napędów motorowych. Do kategorii ‘napędów mechanicznych’ zaliczyć należy również silniki o napędzie elektrycznym.

Zwolnienia - dla kogo?

W analizowanych uchwałach rad powiatów zazwyczaj stosowany jest szeroki katalog zwolnień przedmiotowych i podmiotowych dla poszczególnych rodzajów działalności – m.in.: działań ratowniczych (WOPR, Straż Pożarna), działań poszukiwawczych, działalności badawczej, działalności służb mundurowych (Policja, Straż Graniczna, Publiczna i Społeczna Straż Rybacka), działalności organów administracji (Urząd Żeglugi Śródlądowej, Urząd Morski, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie, Inspekcja Ochrony Środowiska, Dyrekcja Ochrony Środowiska, Inspekcja Sanitarna), podmiotów wykonujących roboty utrzymaniowe wód działających na zlecenie właściciela lub użytkownika wód.

Należy także pamiętać, że część działalności komercyjnej z zastosowaniem jednostek pływających wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez właściwe organu Wód Polskich

Należy także pamiętać, że część działalności komercyjnej z zastosowaniem jednostek pływających wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez właściwe organu Wód Polskich oraz dopuszczeń technicznych i zatwierdzeń wydawanych przez właściwy miejscowo Urząd Żeglugi Śródlądowej – gdzie stosowane są także normy techniczne w zakresie emisji hałasu przez wskazane do wykonywania działalności jednostki pływające i ich napędy.

Orzecznictwo sądów w stosunku do uchwał wprowadzających strefę ciszy

Należy mieć także na uwadze, iż w wielu wypadkach uchwały rad powiatów wydawane na podstawie art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska są poddawane krytycznej ocenie przez podmioty, których dotyczą wprowadzane zakazy – ich treść podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego – w wyniku czego niejednokrotnie są one uchylane, jako niezgodne z prawem.

Orzecznictwo sądów administracyjnych – i to zarówno na szczeblu wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i w Naczelnym Sądzie Administracyjnym – jest niejednolite i podlega stałej ewolucji.

Jedną z takich niejednolicie ocenianych w orzecznictwie spraw – jest ustalenie, czy do podjęcia uchwały na podstawie art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska koniecznym jest, aby faktycznie występowały na terenach chronionych akustycznie przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, czy też wystarczy jedynie dążenie do „zachowania ciszy” – bez konieczności udowadniania, że jest zbyt głośno na danym terenie. Kolejną z wielu takich kwestii jest to – czy faktycznie wokół danego akwenu powinny zostać wyznaczone (na przykład w drodze uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w drodze uchwały o utworzeniu uzdrowiska etc.) tereny, które wymagają ochrony akustycznej (np. tereny rekreacji i wypoczynku, tereny zabudowy mieszkaniowej, tereny usług publicznych – ośrodków zdrowia, szkół, przedszkoli, żłobków etc.)

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. III OSK 783/21 badając jedną z uchwał opartych na art. 116 prawa ochrony środowiska zakwestionował nieprawidłowości w zakresie braku dokonania przed podjęciem uchwały: „szczegółowych ustaleń i ocen w zakresie konieczności i zdatności wprowadzenia zakazu, o którym mowa w art. 116 ust. 1 u.p.o.ś., jako właściwego środka do osiągnięcia celu w postaci stanu odpowiedniego poziomu akustycznego na obszarze wodnym wykorzystywanym na cele rekreacyjno-wypoczynkowe”. NSA wskazał także, iż: „Jeżeli rada zdecyduje się na formę reglamentacji najbardziej intensywną (zakaz), musi zważyć, że wyjątki od zakazu muszą mieć charakter równy, przewidywalny i weryfikowalny dla wszystkich podmiotów, które są lub mogą stać się adresatami uchwały wydanej na podstawie art. 116 ust. 1 u.p.o.ś. (…)”.

Wskazać także należy na niejednolite orzecznictwo sądów administracyjnych i na zaakcentowaną w dużej części judykatów zapadłych w zbliżonych stanach faktycznych odnośnie uchwał opartych na normie zawartej w art. 116 ustawy Prawo ochrony środowiska – potrzebę analizy – czy na obszarach przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe – faktycznie dochodzi do pogorszenia warunków akustycznych. Takie stanowisko zostało wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4128/21; również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1459/19; jak również w zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 862/18; w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 578/19; czy też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 503/16.

Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4128/21, można wskazać, że „w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprowadzenie przedmiotowego zakazu mogło nastąpić na podstawie odpowiednich pomiarów hałasu, który przemawiałyby za koniecznością tego rodzaju ograniczeń.”

Również w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 862/18, wskazano, iż: „Sąd stwierdził, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie wiadomo jaki był poziom hałasu na całym obszarze Jeziora (…) przed podjęciem zaskarżonej uchwały i w jaki sposób poziom ten zmieni się po ograniczeniu liczby jednostek pływających po tych akwenach. Rada Powiatu nie przeprowadzała też żadnych pomiarów, badań czy konsultacji z podmiotami zajmującymi się ochroną środowiska, w tym ochroną przed hałasem (…)”.

Podobnie rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 20 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1459/19, wskazując, iż: „Sąd Wojewódzki uznał, że realizacja przez radę powiatu kompetencji do podjęcia uchwały zależna jest od tego, czy istnieje potrzeba zapewnienia na określonych terenach odpowiednich warunków akustycznych. Aby to ocenić konieczne jest dokonanie ustaleń wyjściowych, pozwalających określić, jakie warunki akustyczne istnieją na obszarach rekreacyjno-wypoczynkowych zbiornika wodnego. Wynik tych ustaleń, winien być następnie odniesiony do tego, czy istniejące warunki akustyczne są „odpowiednie”. Jeżeli zaś, w następstwie dokonanych ocen i ustaleń, warunki akustyczne okazałyby się „nieodpowiednie”, wówczas dopiero aktualizowałaby się kompetencja rady powiatu do skorzystania z uprawnienia określonego w art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska.”

Należy wskazać również na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 578/19, gdzie sąd wskazał, iż: „Wydanie przez radę powiatu uchwały w sprawie wprowadzenia zakazu używania jednostek pływających na określonych akwenach wodnych, powinno zostać poprzedzone ustaleniami, czy na terenach rekreacyjno-wypoczynkowych znajdujących się na terenie danego powiatu panują odpowiednie warunki akustyczne czy też nie. Nie jest wystarczające w tym względzie przedstawienie stanowiska większości mieszkańców, oraz opinii organów zajmujących się ochroną środowiska, czy też ochroną wód. Ocena, czy wprowadzenie zakazu jest wynikiem potrzeby zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych powinna zostać poprzedzona analizą opracowań specjalistycznych w tym zakresie, zawierających badania pomiarowe hałasu. W innym przypadku ocena warunków akustycznych panujących na określonych akwenach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jawić się może jako arbitralna. Sąd podziela wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że przy definiowaniu pojęcia „odpowiednie warunki akustyczne” należy odwołać się do art. 113 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, na podstawie którego wydane zostało rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.”

Jak widać, zarówno na gruncie przedmiotowej sprawy, jak i w wielu zbliżonych stanach faktycznych – wojewódzkie sądy administracyjne, jak i Naczelny Sąd Administracyjny – wskazywały na konieczność przeprowadzenia analiz dających podstawy do przyjęcia, czy, gdzie i w jakim zakresie dochodzi do pogorszenia warunków akustycznych oraz jaki skutek wywrze w zakresie tych warunków akustycznych wprowadzenie zakazów.

Również z oficjalnego – pisemnego stanowiska Ministra Środowiska (pismo z dnia 15.10.2019 r., sygn. sprawy: DZŚ-III.053.2.2019.MW) wynika, że przez ‘zapewnienie odpowiednich warunków akustycznych’ rozumie się: „zapewnienie dotrzymania akustycznego standardu jakości środowiska określonego rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku„.

Zatem można stwierdzić, iż w odniesieniu do uchwał rad powiatu podejmowanych na podstawie art. 116 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska ukształtowało się orzecznictwo wykazujące pewne cechy jednolitości, co pozwala na stawianie pewnych wniosków, co do obowiązków lokalnego uchwałodawcy w zakresie wprowadzania nowej strefy z ograniczeniem poruszania się jednostek pływających po wodach.